Publisert 27.6.2024
Spillemidler til kultur – på tide å rydde opp
Av: Bjarne Dæhli, generalsekretær i Norsk musikkråd

Bjarne Dæhli
Foto: John-Halvdan Halvorsen
Mange tror at overskuddet til Norsk Tipping kun går til idrett, kultur og frivillighet. Sannheten er at hvert år benyttes flere hundre millioner av spillemidlene til offentlig kulturproduksjon og til politisk styrte prosjekter. Organisasjonene som protesterte mot endringen av tippenøkkelen har all grunn til å føle seg lurt.
Reguleringen av pengespill har en lang historie med røtter helt tilbake til romerretten. Utgangspunktet for å regulere pengespill er de store problemene som gambling og spillegjeld kan påføre individ og samfunn. Myndighetene har derfor forsøkt å regulere pengespill så godt det lar seg gjøre for å redusere de negative konsekvensene. Samtidig har overskuddet blitt benyttet til ideelle og frivillige formål.
En viktig del av reguleringen er at ingen skal ta ut profitt eller fortjeneste ved å eie eller organisere pengespill. Derfor er det satt klare begrensninger på hva overskuddet kan gå til. Det finnes en forskrift både for spillemidler til idrettsformål og til de humanitære og samfunnsnyttige organisasjonene. Kulturen skal også få sin forskrift, men det er lite som tyder på at regjeringen har kommet særlig langt i dette arbeidet.
Det er ikke bare statens problem hvis spillemidler brukes på en feil eller på en tvilsom måte, det er i stor grad også det frivillige kulturlivets problem. Vi har gått glipp av betydelige tilskudd fordi spillemidlene til kultur har utviklet seg til en slags ekstra lommebok utenfor statsbudsjettet. Dette er et problem for enerettsmodellens troverdighet og ikke minst svekker det tippenøkkelens legitimitet.
Det på tide å etterlyse at opprydningen som ble lovet faktisk blir noe av.
Enerettsmodellen – unikt i Europa
Den norske enerettsmodellen, som innebærer at det kun er Norsk Tipping som kan gjennomføre spillene med størst omsetning, vil om kort tid bli et særnorsk fenomen. I motsetning til våre naboland, hvor nå også Finland går over til en lisensmodell fra 2026, står enerettsmodellen med Norsk Tipping på svært stødige ben. Selv med den spill- og teknologiutviklingen som har vært senere år har ikke dette rokket med verken posisjon eller markedsandel til Norsk Tipping. Overskuddet har også holdt tritt med både inflasjonen og Kulturdepartementets ramme. Antall spilleavhengige er sterkt redusert fra tiden med spilleautomater og igjen ytterligere halvert siden 2019.
Overskuddet fra Norsk Tipping kan imidlertid ikke behandles som andre statlige kulturpenger, nettopp fordi de overskuddet skapes gjennom enerettsmodellen. Selv ikke staten har anledning til å hente ut fortjeneste fra Norsk Tipping, selv om det er et statlig eid aksjeselskap. Det staten skal benytte for å gjennomføre offentlig politikk skal behandles av Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet. Spillemidler er noe annet, og skal ikke være gjenstand for vekslende kulturministeres ulike prosjekter og prioriteringer. Dessverre er det nettopp dette som skjedd innen deler av de 18 prosentene som skal gå til kulturformål.
Østerrike forsøkte seg på noe av det samme. Fra det østeriske spillselskapet gikk hele overskuddet inn i statskassen som en fri inntekt. Saken ble til slutt behandlet av EU-domstolen som konkluderte med at det eneste legitime grunnlaget for en enerettsmodell – og dermed et unntak fra konkurransebestemmelsene, er å begrense uheldige konsekvenser av pengespill. Hvis staten får store inntekter fra sitt eget spillmonopol kommer grunnlaget for eneretten under tvil. Dommen er rettspraksis i EØS, noe som Kulturdepartementet bør merke seg: Spilleoverskuddet er penger som kommer fra et sted og det er ikke fritt frem å benytte de til hva statsråden til enhver tid trenger penger til.
Spillet om pengene
Jeg skal unngå å problematisere for mye at idretten får så mye mer enn oss, altså grunnlaget for å endre idrettens andel av tippenøkkelen fra 45,5 pst til 64 pst. Det vesentlige er hvordan regjeringen har behandlet idrett og kultur så forskjellig. Utgangspunktet er fordelingen av spilleoverskuddet gjeldende fra 2015, hvor 64 pst av overskuddet skal gå til idrett, 18 pst til de humanitære og 18 pst til kultur. Av fjorårets resultat skal 5,78 milliarder skal fordeles mellom mottakerne i år. Her finnes aktører som Redningsselskapet, Ishockeyforbundet og Dramas.
For noen starter jula litt tidligere. Kulturministeren kunngjorde 8. desember i fjor at NIF kan vente seg 870 millioner til driften av idrettens maskineri i 2024, en økning på 60 millioner fra året før. Det inkluderer «hele opplegget» på Ullevål, inkludert driften av særforbundene. Norges Idrettsforbund er sikret autonomi og kan selv bestemme bruken. I tillegg vil det benyttes ytterligere 2,8 milliarder til idrettsforskning, idrettsanlegg, utstyr, arrangementer, lokale idrettslag, inkludering, antidoping, med mer.
Idretten lever bra av overskuddet til Norsk Tipping. Kulturen får også midler, rundt 1 milliard i år, men på andre vilkår. Selv om eventuelle endringer gjerne varsles på forhånd, er det i prinsippet umulig å vite om tildelingen fra året før vil gå opp eller ned. Norsk musikkråd er en av de som forvalter spillemidler til kulturformål, og selv om det tilstrebes så mye forutsigbarhet som mulig ved hjelp av prognoser og forskudd, blir det endelige beløpet først klart halvveis ut i driftsåret.
Realiteten er at bruken av spillemidler til kulturformål langt på vei avhenger av hva statsråden ønsker seg i år. Det eneste vi kan si vi helt sikkert vet, er at de som står for lokale kulturaktiviteter som kor, spel og teater, som ønsker å styrke regionale kulturbygg eller ordningen Kulturrom, vil motta en brøkdel av det idretten får.
Mange av kulturorganisasjonene befinner seg i annen liga enn idrettsmaskineriet. Ikke bare når det gjelder penger, men også i form av mindre autonomi og handlefrihet. Det er dette driftsmidler over spillemidlene kunne bidratt til. Selv om mange kulturaktører allerede mottar spillemidler, er det ingen forutsigbarhet eller garanti for at midlene følger samme utvikling som Norsk Tippings resultat. Dette er en forskjellsbehandling en ikke ser på samme måte for idretten og de humanitære.
Forklaringen er trolig at vi ikke har fulgt godt nok med i timen. Kulturorganisasjonene har vært fragmentert og manglet kraften av en samlet stemme. Men det må først og fremst tilskrives en manglende bevissthet om tippenøkkelen hos politisk ledelse i Kulturdepartementet.
Tippenøkkel til besvær
Hvordan endte vi opp her? 1957 er fødselsåret for den moderne forvaltningen av idrettens tippemidler, sikret gjennom forskrift. Senere har mangt skjedd, men vi kan starte med 2012 som utgangspunkt. Det året ble det bestemt at tippenøkkelen skulle endres i idrettens favør, opp fra 45,5 pst til 64 pst. Samtidig skulle kulturformål justeres ned fra 36,5 pst til 18 pst av overskuddet.
Beslutningen ble gjort på Arbeiderpartiets landsmøte i 2012, etter solid innsats fra idrettslobbyen. Vedtaket er å finne i stortingsmeldingen Den norske idrettsmodellen (Meld. St. 26 (2011-12)). Begrunnelsen er som følger: «Regjeringen vil styrke idretten og det frivillige kulturlivet ved å gi disse en større andel av Norsk Tippings overskudd som fordeles etter Kongelig resolusjon.»
Der står det altså; styrke både det frivillige kulturlivet og idretten. Dette var årsaken til at oppropet fra 62 kulturorganisasjoner og 25.259 enkeltpersoner mot å endre tippenøkkelen ble avblåst. I de opprinnelige 36,5 pst til kultur lå det nemlig både offentlige oppgaver og kryssfinansiering med statsbudsjettet. De «nye» 18 prosentene skulle forbeholdes det frivillige kulturlivet.
Drøyt 10 år senere kan vi konkludere med at det var andre enn oss som fant Jokeren i dette spillet. Så langt vi kan se går nærmere halvparten av spillemidlene til kultur til noe annet enn frivillig kulturliv, i praksis offentlig styrt kulturproduksjon eller enkeltstående satsninger. Det er flere eksempler på tiltak som har mottatt spillemidler hvor effekten for det frivillige kulturliv i beste fall fremstår tvilsom. Jeg vil tro at det er god kulturpolitikk at Nidarosdomen får nytt lysanlegg eller at Dronning Sonjas barndomsminne flyttes til Maihaugen. At det er god kulturpolitikk, gjør det ikke nødvendigvis til korrekt bruk av spillemidler.
Fra tre hovedposter har spillemidler til kultur kommet opp i et tosifret antall prosjekter og ordninger. En stor del av veksten i overskuddet har gått til nye eller midlertidige satsninger, til og med salderinger. Der veksten i overskuddet fra Norsk Tipping hår gått til å styrke idrett og beredskap, har den samme veksten i kulturens andel gått til aktiviteter og politisk styrte prosjekter, og dermed også på bekostning av de garantiene som ble gitt i 2012. Det er mulig at tippenøkkelen ble endret for å styrke frivillig kulturliv, men dette har vært etterlevd i svært varierende grad fra de påfølgende kulturministrene.
Dårlige rom for kultur
Mens idrettsanleggene har skutt fart i finansiering og etablering, er det langt mellom hvert kulturbygg som er godt egnet til å fremføre musikk, dans eller teater. Toppfinansieringen av idrettsanlegg fra spillemidler ligger nå på 1,93 milliarder – og det er klart en får mange fine anlegg for slikt. Det gjør det også nærmest uimotståelig for en rådmann eller kommunepolitiker å prioritere noe annet, selv om det også binder opp kommunale driftsmidler på kulturområdet. Hvordan spillemidlene benyttes gir dermed også ringvirkninger både til den nasjonale og kommunale kulturpolitikken.
For å ta et eksempel: Da landet skulle få sin andre velodrom (en bane der man enkelt forklart sykler i ring) stilte spillemidlene opp med 43,5 millioner toppfinansiering av Sola Arena, av en totalkostnad på 220 millioner. For regionale kulturbygg (desentralisert ordning) var den tilsvarende potten på 55 millioner - til hele landet på deling.
Det er helt fint å finne interessen av å spille fotball eller sykle i ring, og det har blitt mange flotte anlegg, men ingen bør vel gå glipp av muligheter eller øvingsfasiliteter fordi de heller vil drive med kor eller teater.
Denne saken handler altså ikke om at idretten skal ha mer eller mindre enn 64 prosent, men at de 18 prosentene skal gå til den delen av kulturlivet som jo faktisk endringen av tippenøkkelen satte som betingelse. En betydelig andel av spillemidlene til kultur burde gått nettopp til den infrastrukturen som kulturfrivilligheten benytter. Ifølge fylkesmusikkrådene er det så mye som 4 av 5 lokaler som ikke er egnet til den musikken som utøves der. Jeg vil tro situasjonen ikke er vesentlig bedre verken for dans, teater eller de lagseide byggene.
Blir det rom for kultur?
I fjor la regjeringen frem strategien «Rom for kultur», også kjent som strategi for kulturfrivillighet. Strategien ble utformet i nær dialog med paraplyorganisasjonene og har en rekke gode tiltak. Det første tiltakspunktet som beskrives i det første innsatsområdet, det om rammebetingelser, er at det skal utarbeides en forskrift for nettopp kulturandelen av spillemidlene.
Her står det følgende:
Norsk Tippings overskudd til idrettsformål og til samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner fordeles etter forskrift. Regjeringen mener det er behov for også å forskriftsfeste andelen til kulturformål. Forskriftsfesting skal bidra til å tydeliggjøre hvilke kriterier som ligger til grunn for fordeling av spillemidlene til kulturformål, og samtidig hvilke formål som ikke er berettiget. (..) En forskrift for fordeling av spillemidler til kulturformål vil sikre at tildelingene følger prinsippet om at midlene primært skal være reservert for det sivile samfunn, frivilligheten og andre ikke-kommersielle formål
Regjeringen skal med andre ord utarbeide en forskrift for hvordan overskuddet fra Norsk Tipping skal fordeles til kulturformål. Det er positivt, fortjener skryt og gir en anledning for opprydning. For oss som har jobbet med temaet i flere år er det gledelig å endelig se at problemstillingen blir tatt på alvor.
Arbeidet er imidlertid komplekst og berører alle avdelinger i Kulturdepartementet, flere departement og regjeringen som sådan. Det er nå en god stund siden strategien ble lagt frem i april 2023 og vi hadde håpet at departementet hadde kommet lenger. I mellomtiden er det vår jobb som interesseorganisasjoner på kulturfeltet å holde denne saken så varm som overhodet mulig.
Vi ser også trekk på at opprydningen er i gang i form av hvilke formål som er prioritert finansiert av spillemidler fra sittende regjering og at det etableres nye, generelle ordninger over spillemidlene. Det går imidlertid ikke raskt nok og de grunnleggende avklaringene uteblir. Vi frykter at dette kan bli for krevende å faktisk få gjennomført hos en politisk ledelse som stadig rykker nærmere et regjeringsskifte og fortsatt har mange gjenstående punkter før de kan si seg tilfreds med måloppnåelsen av Hurdalsplattformen.
Opprydningen av spillemidlene til kultur er imidlertid et så viktig prinsipielt anliggende at det fortjener en tverrpolitisk oppslutning.
Spillemidlene skal styrke kulturfrivilligheten
Det bør være et tydelig skille mellom finansiering av formål innenfor musikk- og kulturlivet over statsbudsjettet, og finansieringen fra spillemidlene. Forskriftene for spillemidler til idrett og til samfunnsnyttige og humanitære gir en helt klar retning for hvordan midlene skal brukes. Det har ført til medvirkning, autonomi, forutsigbarhet og handlingsrom. Kulturorganisasjonene bør kreve det samme.
Kulturorganisasjonene, med Norsk musikkråd, Kulturvernforbundet og Kulturalliansen i spissen, mener at hele kulturmilliarden bør forbeholdes sivilsamfunnet og finansiere infrastruktur, organisasjoner og aktivitet. Skal vi nå frem, må vi sikre tverrpolitisk oppslutning, og vi trenger at alle kulturfolk fremsnakker forslaget.
Konkret ønsker vi at spillemidlene går til
- Bygg, arenaer, utstyr og instrumenter
- Frivillige organisasjoner for musikk, kunst og kultur
- Aktiviteter organisert av det frivillige kulturlivet alene eller sammen med profesjonelle utøvere
En opprydning vil kreve at noe skal flyttes ut. Noe skal ivaretas av statsbudsjettet, og noe skal flyttes fra statsbudsjett til spillemidler. Kulturproduksjon i offentlig regi må i alle tilfeller finansieres av offentlige budsjetter. Vi må være forberedt på at dette kan ta tid, men vi må både kreve og jobbe for at det ikke tar lenger tid enn nødvendig.
Kulturminister Lubna Jaffery var statssekretær under Anniken Huitfeldt i 2012. Nå kan hun sørge for at vi får på plass det løftet som ble gitt. Det er på høy tid å slutte å gamble med organisasjonenes tid, tillit og penger. Så lenge vi har dagens enerettsmodell og tippenøkkel må forvaltningen skje med oppslutning fra det feltet som overskuddet skal styrke.
Først publisert på spelhandboka.no